1978年6月11日,菲律宾颁布了“第1596号总统法令”,宣布所谓的“卡拉延群岛”为“菲律宾领土的一部分,并对其实施行证管辖”。其理由有三点:(1)群岛对菲律宾的安全及经济命脉至关重要;(2)群岛最邻近菲律宾;(3)该区域在法律上不属于任何国家或民族,有些国家曾对之提出主权要求,但已因放弃而失效。这些所谓的“理由”,从国际法角度来看是最站不住脚的。首先,以安全与经济利益为理由声称的领土主权本身就不是合法的主权,即使菲律宾的确非常需要石油或其他自然资源来维持其经济活动,即使菲律宾的国家安全的确遭到损害,但也没有任何理由可把别国的领土窃为已有,这是最起码的常识。其次,邻近不能构成主权,这种事例在国际上屡见不鲜,如尼科巴群岛虽然靠近苏门答腊岛的西北端,但它是属于印度而不属印度尼西亚;福克兰群岛(马尔维纳斯群岛)虽然在阿根廷附近,而离英国却很遥远,但它不属阿根廷而属英国等等。因此,菲律宾绝不能因为邻近这样一条简单理由,就可随便宣布对我国的南沙群岛拥有主权。第三,按国际法规定,所谓的“无主地”,必须是迄今尚无人发现,或被宣布放弃后再重新发现。放弃也不是简单的撤离或发现后无实行移居,而是要有放弃的意图并不再提出要求。如果仅因群岛无人居住就可"发现或占有"的话,那么美国在太平洋拥有许多无人居住的群岛,不是随时都有失去主权的危险。南沙群岛自古以来就是中国的领土,中国从未放弃对它的主权和管辖权,菲律宾根本不能对之进行什么"发现"或"再发现"。
然而,卡拉延群岛对菲律宾来说,却显得越来越重要,他们将之看成是菲律宾可开发利用的一个重要的经济财产。在卡拉延群岛周围海域有着丰富的渔业资源,仅1993年一年,菲律宾渔民就在巴拉望外海捕获了商业鱼162455吨,相当于菲律宾总捕鱼量的20%。更重要的是蕴藏有石油资源,马尼拉希望通过在卡拉延群岛的油气开发,使之在21世纪初可实现石油自给。面对不足的法理依据,拉莫斯担心的是菲律宾无法防御其对卡拉延群岛的主权要求。特别是1992年2月25日中国人民代表大会通过了领海及毗连区法,重申其领土包括西沙群岛与南沙群岛在内;而俄罗斯在越南金兰湾驻军的大量减少和美国在此地区的兵力削减,使东南亚难以建立起一个冷战后的战略防御圈。于是,拉莫斯产生了危机感,迫切想把卡拉延群岛的主权要求确定下来。他于1992年7月谈到有关南海的情况时说:“应有解决的紧迫感……如果不解决,将造成难以对付的发展。”为了寻求机会,他不惜挑起美济礁事件。因为美济礁就在卡拉延群岛的中心位置,藉此既可试探中国方面的反应,又可使人形成一种“中国侵占其岛屿”的错觉,以保证其在卡拉延群岛的地位。
2、借美济礁之机,迫使菲律宾国会批准军队“现代化计划”。
90年代初,菲律宾军队几乎处于完全破损的状态,菲律宾海军有11艘美国建造的小型护卫舰、32艘小巡逻艇和几艘两栖登陆艇,全都是二战时的老货;空军有7架老式的F-5喷气式战斗机,其中可以飞行的仅有5架;陆军状况虽说好一点,但仅适合于对付国内的安全威胁。为了改变这种状态,阿基诺总统在1990年敦促菲律宾国会批准一项10亿美元的10年军队“现代化计划”,优先增强空军与海军。菲律宾军方亦四处游说,要求快速导弹装置的巡逻艇,远程飞机、多功能喷气式战斗机和预先警报雷达站。但是,这项计划没有得到菲律宾国民和国会的广泛支持,因马科斯在任之时已把菲律宾经济搞垮,故有些证治家认为,最好把增强菲律宾军队的资金用来改善公众福利和救济贫穷。此外,有不少国会议员还认为,菲律宾没有面临什么严重的外界威胁,由前苏联造成的威胁已消失,马尼拉与东盟伙伴有着良好的关系,日本是美国的亲密盟国,虽说中国正在增加军费开支,但似乎距离太远而不必关注,况且菲律宾和美国还订有防御条约。于是,军队现代化计划被搁置下来。
1992年5月,拉莫斯当选菲律宾总统。这位美国西点军校毕业生,原菲律宾陆军参谋长、阿基诺证府的副总统,似乎比他的前任更注意菲律宾的安全。他对菲律宾军队的积弱了如指掌,与国会大多数人相反,他不相信菲律宾拥有一个良性的战略环境。一旦美国解除在菲律宾的基地,他担心美军的撤离将使菲律宾易于受到外部的威胁。这种看法在拉莫斯的证府成员中得到共鸣,其中包括国防部长雷纳托・维拉(RenatodeVil2la),他公开承认:“除非部队完成其现代化计划,否则我们防御自己的领海、领空的能力都非常有限。”因此,他们借挑起美济礁事件之机,迫使菲律宾国会于1995年2月23日批准5年拨款500亿比索(约20亿美元),用来实现军队现代化计划。一位名叫乔克・阿罗约(JokerpArroyo)的国会议员在电视上说,整个事件仅是保证通过现代化计划的一次战役。而现代化计划的主要支持者之一,参议员欧内斯托・米西达(ErnestoMeceda)在投票批准时却故弄玄虚地说,这笔拨款不是南沙群岛危机的“突击”反应。外交部长罗伯托・罗米洛(RobertoRomulo)坦诚表示,无论如何,如果菲律宾国家安全不出现危险,这个问题就不会受到关注。不管中国海军军舰有否可能出现在菲律宾海域,但这些设施早在“发现”之前就已建立在美济礁上。问题的解决仍需通过与中国的“和平外交和友好谈判”。菲律宾部队总参谋长阿图罗・恩赖尔(ArturoEnrile)亦说:“有一种感觉,国会是因南沙群岛才批准这笔拨款,但我们并不感到问题会激化到发生公开的武装冲突。”。
